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【央视新闻客户端】
从2002年证监会行政执法告别“查审一体”开始,查审分离制度已走过13个年头,证监会行政处罚委设立迄今也已有将近9年。查审分离制度通过实现证监会内部分工协作、监督制衡,有效规范了行政执法行为,提高了资本市场稽查执法的效率和质量。
证监会行政处罚委自2006年成立至去年底,共审结案件687件,作出行政处罚决定496项、市场禁入决定135项,结案率超过90%。同期,共对2117人没收违法所得和给予罚款,罚没款总额超过20亿元。2008年至2014年,证监会行政调查后向公安机关移送证券期货犯罪案件和线索达241起。
证监会设立专门、专职、专业化的行政处罚委,是我国整个行政管理体系中的首例,施行查审分离制度不仅是国内行政处罚执法体制的重大创新,也是金融监管模式的重大变革。专家认为,查审分离制度无论从定性还是定量指标看,都已显示出了突出的成绩,这一制度对整个金融执法、行政执法具有深远意义,它已经并将继续对资本市场发展、行政执法体制发展产生重要影响。
证监会“查审分离”开制度先河
作为我国整个行政管理体系中的首次“试水”,中国证监会查审分离体制已实施13年。这一将调查与审理部门分开设置、相互独立、各司其职、分工协作的制度,极大提高了证监会稽查执法的效率和质量,并通过制度化保障的监督制衡有效规范了证监会的行政执法行为。
证监会行政处罚委有关负责人介绍,1992年证监会成立时,并未设立一个单独部门负责证券、期货案件的查处,根据个案情况需要,仅在法律部设专人负责当时市场上某些个案的查处工作。
2002年4月,证监会公布实施《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》,标志着查审分离体制确立,过去行政执法的“查审一体”正式改革为将案件的调查、审理工作分别由不同的部门负责办理。2006年随着股改完成,证监会推动以查审分离为核心的证券执法体制进一步改革,设立了相对独立的处罚委及办公室,实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化、专职化和专业化,这在我国行政管理体系中属于首例。
中国人民大学法学院教授叶林表示,实施查审分离从制度上是证监会的“自我革命”,它从结构上解决了稽查部门有可能出现的“一手托两家”的问题,其亮点在于稽查与处罚部门建立起了一个内部制衡机制。
“从实施效果看,查审分离制度无论从定性指标还是定量指标衡量,都已经显示出了突出成绩。”清华大学法学院教授汤欣认为,证监会查审分离制度对国内的金融执法、行政执法都具有深远影响,其具体实践对证券法律制度做出的贡献也非常显著。
证监会行政处罚委委员苑多然概括提出,从实践看,查审分离机制是符合执法办案的客观规律的,对市场、监管部门都有益处。从市场角度出发,有利于营造公开、透明、公平、正义的市场氛围,让各类参与主体对制度形成明确预期和信赖;从监管部门角度出发,调查、审理工作非常专业,除去主观因素、道德风险,也还存在精力分配、专业程度的差别,查审分离可以保证精准、有效的查处和认定,遏制违法行为;同时,查审之间形成制约关系,可防止处罚的畸轻畸重,查审分开也相当于增加了一个救济程序,使行政相对人受到更多保护。
凸显四大制度优势
二十世纪三十年代起,特别是本世纪以来,不管是普通法系的美国、英国、我国香港地区,还是大陆法系的德国、法国,在金融监管执法体制方面均有重大变革,变革具体内容虽有不同,但其金融执法(处罚)体制也呈现出一些共同特征,包括:强调处罚部门及其组成人员的独立性、专业性,树立执法权威;处罚程序中引入司法或准司法元素,强化执法公正;普遍存在和解机制,保障执法效率。
证监会行政处罚委有关负责人介绍,证监会行政处罚查审分离体制的核心制度价值,在于将司法元素引入行政执法程序当中,通过调查审理部门的分立,实现政处罚案件内部审理的专职和专业化,在不损害行政效率的前提下,最大限度保证程序公正和实体正义,维护监管执法权威。
业内专家评价,查审分离体制作为我国行政执法体制的重大创新,符合金融监管执法发展的国际趋势和内在规律,并经行政处罚工作实践证明了其制度具有四方面优越性。
一是审理机构独立化,调查部门不参与案件裁决,可以使处罚执法基于一种客观、中立的立场,执行并解释公平、公正的市场规则,使执法判罚排除不必要的干扰,案件处理更加公平合理。
二是审理程序司法化,在处罚执法过程中引入司法元素,审理机构秉持中立、无偏的立场,在告知、听证诸环节不同程度地参照司法的正当化程序,改变了传统行政简单化的命令服从模式,使得市场主体对证监会监管执法法治化形成明确稳定的预期。
三是审理人员专业化,审理工作由资历较深、监管经验较为丰富的专业人士承担,保证了审理人员在复杂的案件审理过程中保持应有的判断力,查明事实真相,正确适用法律。
四是审理工作制度化,监督和制约在外部通过行政复议和司法审查来实现,在审理机构内部通过建立审理制度、签批程序、问责制度、公开制度、人事管理制度等机制来实现,以防止可能出现的滥用权力、道德风险或监管者“被俘获”问题,实现“看得见的正义”。
“成熟市场较常采用的行政法官制度在中国司法体制下显得比较突兀,在对接司法、本土适用上有困难,查审分离制度是符合我国实际环境情况下的最好选择。”叶林说。
制度保障执法效率质量“双升”
查审分离制度运行多年以来,其制度优势经过实践检验已逐步显现,我国资本市场执法效率和质量呈现持续“双升”。“近年我国资本市场行政处罚所判罚的案件数量、罚没金额、市场禁入及其他处罚的数据以及一些裁决书的质量表明,我国市场行政执法水平已经有了相当程度的发展。”汤欣说,“与发达国家市场比较,我们已经有了对话的底气。”
统计显示,实施查审分离制度后,我国市场行政处罚结案数量和结案速度显著增长,处罚力度不断加大。处罚委自2006年10月成立至去年底,共审结案件687件,作出行政处罚决定496项、市场禁入决定135项,近几年结案率均维持在90%以上。同期,证监会共对2117人没收违法所得和给予罚款,罚没款总额超过20亿元。与美、英、法、德等国证券市场及我国香港市场相比,我国证监会行政程序结案数量和结案速度都维持在较高水平。
在没收违法所得和罚款两种最为常见的财产罚之外,我国证监会往往还经常使用多种处罚手段的组合进行处罚,近8年间,共对1535名个人给予警告,对328人采取了市场禁入措施,其中91人被实施了终身市场禁入。
执法效率提升的同时,查审分离制度也通过制衡机制保证了执法质量的上升。从行政复议和行政诉讼数据来看,我国市场涉及行政处罚的复议率从2006年的15.6%下降为2013年的6.98%,当事人复议率从2006年的11.7%下降为2013年的6.7%。2015年上半年,证监会因行政处罚被提起的行政诉讼中,有16件行政诉讼一审胜诉,有18件行政诉讼二审胜诉。
专家分析,在近年实践中,证监会查审分离体制还体现出了两个突出成效:一是建立了行政执法与刑事司法有效衔接的机制,对严打证券期货犯罪行为挥了重要作用。2008年至2014年,证监会行政调查后向公安机关移送证券期货犯罪案件和线索241起。二是推进行政执法与保护投资者权益并重,在执法实践中,探索了“万福生科”、“海联讯”等案件违法主体先行赔付投资者的做法,《行政和解试点实施办法》的实施,也开启了我国证券违法行为处理的多元化解决路径。(马婧妤)
原标题:查审分离13年证监会执法效率质量持续“双升”
稿源:新华网
作者:
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